2023年7月，河南省经济体制改革专项小组办公室印发通知，将在全省推广32条民营经济示范城市试点典型做法，为河南民营经济发展带来试点探路，典型示范效应。

 

分析此次公布的32条“典型经验”，新型产业用地、亩效论英雄改革、低效地盘活、飞地产业园等4条经验与“土地”要素相关，有望提振开发区产业亩效。当前，在河南开发区高质量发展“主战场”的大背景，开发区的土地利用水平是各地试点城市产业发展空间的根本保障。从集聚区到开发区转型升级，各地开发区从初创到“二次创业”的发展过程中，在土地利用方面的矛盾和问题不断集聚， “土地”要素成为制约开发区高质量发展的共性难题。

 

从试点“典型经验”看河南助力民营经济高质量发展的“土地”变革，从中可以得出三个重要启示：一是土地与新兴产业、未来产业的精准匹配至关重要；二是盘活土地要素，节约集约利用土地对民营经济壮大的价值空间巨大；三是破除土地要求制约需要探索跨区域联动合作机制。

 

以土地复合利用适配新型产业需求

典型经验|郑州市高新区

新型产业用地，探索土地复合利用新模式

 

2018年12月19日，郑州市政府印发《关于高新技术产业开发区新型产业用地试点的实施意见》。郑州市高新区在全省首先试行新型产业用地政策，依据规划将工业用地和商业用地兼容复合利用，解决传统工业用地配套生活设施面积比例限制等问题，同时在地价和建设指标方面给予支持；在引进高水平人才，实现职住平衡方面进行了有益探索。2019年以来，已完成紫荆网络安全产业园、天健湖智联网产业园、中国智能传感谷三宗688亩新型产业用地出让规划。新型产业用地（M0）满足了园区集约用地需求，对项目建设和运营起到良好的助推作用。

 

在传统工业用地类型中增加“新型产业用地（M0）”，有效破解高新区新型产业发展用地瓶颈制约，满足了新型产业发展和人才需求。

 

当前，各地开发区也面临产业发展升级需求，谋划未来产业、战略性新兴产业意愿强烈，主导产业的更新迭代成为重要发展方向，这必然对土地资源的适配性提出新的要求。新型产业用地政策的应用，能有效满足开发区产业结构调整与更新的发展需求，同时也能不断完善开发区土地资源的 “政策配套、基础配套、公共配套”，促进产城融合。

 

“亩均效益”解决存量土地优化利用难题

典型经验|焦作市孟州市

亩效论英雄

 

焦作孟州市通过用好“三大法宝”，深化亩效论英雄改革。一是腾笼换鸟法。将低效土地和厂房，通过“腾笼换鸟”方式招引高产出企业和项目，引入天能集团实施重组，让闲置多年的400亩厂区每年贡献税收超过一亿元；收回“僵尸企业”河南西泠电器闲置项目用地313亩，引入东旭集团，实施了总投资50亿元的旭创光电显示材料产业园项目，成为了产业转型的新亮点。二是空间换地法。坚持向上要空间，向内要空间，整合11栋闲置标准化厂房，规划建设占地600亩的电子信息产业园，推动皓泽、康耀等一批电子信息企业入园集中经营。其中，皓泽电子企业通过此法亩均税收达316.5万元，是高质量发展省定标准的22倍，实现了“企业上楼、效益翻番”。规划建设占地280亩的中小企业园，有序引导8家中小企业入园经营，腾出集中连片用地，为大项目入场提供充足的土地承载空间。三是评估引导法。围绕亩效税收、亩均增加值、全员劳动生产率、单位能耗、单位排放、R&D投入6项指标，开展工业企业综合评价，引导企业扩产扩能、新上项目，实现“增产增效不增地”，让“有限地块”流出“黄金效益”。

 

典型经验|洛阳市洛龙区

盘活低效用地

 

针对低效用地量大面广、亩效产出低的现状，洛龙区建立健全工业用地项目优选优育机制，实行“腾笼换鸟”，抢抓风口产业，把亩均税收低于5万元的低效用地以“摸清低效用地底数建好‘动态数据库’”，“实行差异化要素供给政策”，探索出“招、转、整、收、扩、清”盘活低效用地的方法。截至目前，累计盘活低效用地2117.71亩，占开发区低效产业用地总量的56.1%，产业用地有效供给明显增强。

 

开发区是区域经济发展的主阵地及核引擎，“亩效论英雄”成为开发区发展的主基调。然而，在开发区建设发展的初期阶段，由于土地供应端没有建立起可行的实施细则和界定低效用地的评价体系，导致“缺少约束监管、缺少激励政策、缺少奖惩措施、缺少退出机制”的管理漏洞，亩均效益不高普遍存在。对此，河南先后出台《关于印发全省产业集聚区“百园增效”行动方案的通知》，《关于实施开发区土地利用综合评价促进节约集约高效用地的意见》等，不断强化开发区亩均效益考核导向。

 

当前，各地开发区都在推进实质性的“二次创业”，加快新旧动能转化，开发区土地利用正在由传统的“粗放型”向“精细化”迈进。一方面，发展需要招引新的产业类型，需要新型企业入驻，却面临新增土地缺乏指标的制约；另一方面，开发区已有企业也面临提升创收能力的经营考验，需要转换思路，在低效闲置产业用地的开发利用和潜力挖掘上下功夫。唤醒沉睡的存量土地资源，开发区可以根据不同的适用企业尝试先租后让、空间换地、厂房改造、就地产业升级、土地性质变更、整合开发等创新举措，来盘活低效土地的再利用、再开发价值。

 

以跨区域土地要素流动实现“以强带弱”联动发展

典型经验|新乡市长垣市

以“飞地经济”探索跨区域土地要素流动

 

新乡长垣市探索推进区域协调发展，加快长封（长垣与封丘）飞地产业园和长垣光山飞地经济健康产业园建设。长封飞地产业园一期产业项目占地967.2亩，投资31.2亿元，规划3个“园中园”，产业发展模式都是以导入同类产业为主，以“龙头带配套”或者“配套引龙头”，布局从原材料到中间加工环节至终端产品展示销售的产业项目，形成产业集聚发展、产业互补配套、公共资源共享的产业形态，打造集原材料市场、科技研发、产品销售、物流配送、市场供应一体化全产业链条，逐步发展成为“华西医疗耗材+二级医疗器械+电子信息新材料+N”的多元化全链条产业集群。长垣光山飞地经济健康产业园，总规划面积共323亩，总投资6.5亿元。园区建成后，将围绕卫材产业链，积极引导长垣市现有的医用卫材企业进驻，在优先吸纳光山县贫困户就业，为光山县产业结构调整和转型升级提供强有力的支撑。

 

在试点任务中，长垣市的特色任务即是探索跨区域土地要素流动。作为民营经济强县，长垣市也同样面临传统产业转型升级的压力，以及要素不足、发展受阻的难题，尤其是本土工业用地紧张现状。而邻近的封丘县土地资源相对充裕，也迫切需要主导产业支撑和“以土地换空间”的期许。为此，两地经济发展的“落差”提供了跨区域合作的良好基础，通过探索共建园区，以“飞地经济”利益共享模式拓展产业空间，一举盘活两地的土地和产业资源溢出价值。当前，长垣在封丘、光山两地的产业协作创新之路，成为当前河南“以强带弱”的县域经济高质量发展先行示范。

 

小结

县域经济成高原，需要抢占县域产业高地。开发区作为县域经济高质量发展的动力系统，需要不断突破土地资源利用的瓶颈，激发广大民营经济体的发展新动能。既要开源节流，构建节约型土地利用，又要不断强化盘活土地资源的重要性，坚持“以亩效论英雄”的节地导向，让有限的土地承载呈现更为优质高效的产业体系，实现县域土地资源亩效更大化。

 

（作者：王牌产业研究院研究员  张晓方，本文用图源自网络，版权归原作者所有）