编者按：

面对持续加大的财政压力，城市更新需要一场深刻的理念变革：从依赖财政投入型建设转向以价值创造为核心的增值型运营思维，真正激活城市自身的造血能力。

11月21日，全国城市更新工作推进会在安徽芜湖召开，释放出明确的政策信号：中国城市发展正从大规模增量扩张转向存量提质增效。安徽的实践为我们提供了宝贵启示：通过系统推动“功能完善、品质提升、活力激发”三大关键词的有机互动，实现城市价值的整体提升，为全国提供了可复制、可推广的实践样本。

在当前房地产形势严峻、地方财政困难的背景下，城市更新面临现实困境。王牌智库基于多年实战研究，提出一套破解当前困局的系统解决方案——以运营为导向、以资产为纽带、以产业为支撑，推动城市更新从“政府输血”转向“自我造血”。在不增加地方政府债务的前提下，实现项目可持续、财政可承受、发展有后劲，让城市更新在有限财政条件下焕发新生机。

这一智库方案揭示了，从“造城”到“运营城市(以下简称‘营城’)”是城市更新的高质量发展密钥。

一、重新定义城市更新

城市更新不是房地产开发的变种，而是城市发展方式的根本转型。王牌智库将其重新定义为：城市更新是以城市整体价值提升为目标，通过资源整合、功能优化、产业升级和运营赋能，激发城市内生增长动力的系统工程。

安徽的实践印证了这一理念。他们坚持“内涵式发展”，把增强城市要素集聚力、配置力作为核心导向，打好“人、产、城”互促共进的组合拳。合肥、芜湖之所以能实现人口净流入大幅增长，正是这种系统思维的成果。

新的定义意味着城市更新要实现三个转变：从“拆改留”转向“留改拆”，从“增量扩张”转向“存量提质”，原来的“大拆大建”变成“小修小补”，从“单一项目”转向“片区统筹”。其核心是从“建设思维”跃升到“运营思维”。

二、破解资金困境的实战路径

财政困难地区如何推进城市更新？王牌智库总结出多条实战路径：

资源补偿型PPP模式是社会资本参与的重要方式。对于有稳定现金流的项目，引入社会资本方投资建设，通过资源配置弥补投资回报，如匹配一定比例的开发用地或广告经营权。

EOD(生态环境导向)开发模式将生态环境治理与关联产业一体化实施，用产业收益反哺环境投入。安徽的“三湖”片区更新就是典型案例，通过生态治理吸引产业聚集，实现投入产出平衡。

TOD(公共交通导向)开发模式借鉴了合肥包河区经验，围绕轨道交通站点进行高密度混合开发，用商业收益平衡公益投入，将项目资金缺口从28亿元降至盈亏平衡。

基于这些模式，王牌智库在河南推动城市更新项目“策划—包装—融资”一体化落地模式，面向财政收入20亿元以上的县城，量身定制1到2个城市更新项目包，每个包约30亿元，项目包封闭运营，不增加政府债务，实现前期地方财政不拿钱，有效解决“钱从哪里来”的问题，切实破解城市更新项目“钱从哪里来”的核心难题。

三、产业匹配与运营赋能

产业是城市的命脉，运营是活力的源泉。二者的深度融合，构成了城市更新从物理改造迈向价值再生的核心驱动力。没有产业支撑的更新，终将陷入空心化；缺乏运营思维的项目，往往沦为“一次性”工程。

城市更新的终极成效，不应仅以空间面貌的焕新为标准，更应体现在产业升级的能级跃升与高端人才的持续集聚上。安徽的实践提供了有力佐证：全省已培育4个国家战略性新兴产业集群，打造20个省级先进制造业集群，这些高成长性产业不仅夯实了经济底盘，更为城市更新注入了源源不断的内生动力。

实现有效的产业匹配，必须立足城市自身的产业基因与资源禀赋。王牌智库在多年实战中提炼出一套可复制的“三步法”方法论：一是产业诊断，系统评估城市现有产业基础、要素条件与发展潜力；二是资源匹配，精准规划与本地优势高度契合的主导产业与细分赛道；三是生态培育，通过政策集成、平台搭建与服务优化，构建引得进、留得住、长得好的产业生态体系。

而要让产业真正落得下、活得好，关键在于运营前置。安徽多个标杆项目正是这一理念的成功实践：

●合柴1972文创园(原合肥柴油机厂及监狱旧址)，在策划初期即引入专业运营团队，将工业遗存转化为融合艺术、展览、商业与社交功能的城市文化地标，年接待游客超200万人次。

●芜湖老船厂片区，则在规划阶段就嵌入文旅运营逻辑，通过场景营造与IP打造，实现历史空间的价值再生。

这些案例共同印证：成功的城市更新，必须打破重建设、轻运营的路径依赖，构建“策划—规划—设计—建设—运营”全链条一体化机制。尤其要推动专业运营机构在前期深度介入，以市场视角反向指导空间设计与功能布局，确保项目建得好、用得上、活得久。

唯有将产业逻辑与运营思维贯穿始终，城市更新才能真正从政府工程转变为市场行为，从短期投入升级为长期资产，最终实现城市生命力的可持续焕新。

四、去房地产化的实施路径

去房地产化，是城市更新回归本质的必然要求，更是推动城市迈向高质量、可持续发展的战略抉择。传统以房地产开发为导向的更新模式，往往追求短期土地收益，本质上是一锤子买卖，而真正的城市更新，应着眼于激发城市内生动力与持续生长能力。

去房地产化的城市更新，核心是摆脱对土地财政的依赖，探索“以功能提升、资产盘活和产业培育”为支撑的可持续的城市发展模式。在这个方面，安徽创新的“策划+融资+运营”模式值得借鉴。他们通过系统性策划，搭建融合场景，将资金、政策、产业、空间等要素资源有规划地投放到城市片区更新、完整社区建设等领域，助力各类资源重组、要素聚合、效应放大。

城市生命线安全工程是去房地产化的典范。安徽构建覆盖省市县三级的安全监测服务体系，布设18万套智能设备，成功预警处置风险2700多起。这套模式不仅提升了城市安全水平，还培育了安全产业，实现了经济效益与社会效益的双赢。

去房地产化的城市更新，要求我们重新发现城市价值。老厂房、老街区、老建筑都不是负担，而是独特的城市资产。通过创意设计和功能重塑，这些存量资产可以焕发新的生命力。

结语：

城市更新是一场深刻的城市革命。安徽的经验表明，唯有从“建设城市”走向“运营城市”，从“投入城市”转向“经营城市”，才能在财政压力下开辟出城市高质量发展的新路。

对市(县、区)领导而言，城市更新已不再是单纯的城建工程，而是与产业发展同等重要，是关乎城市未来核心竞争力的一把手工程，它考验的不仅是执行力，更是前瞻思维与系统化治理能力。

城市更新唯有以运营思维统领全局，以资产增值和功能再生为目标。市(县、区)可以邀请专业智库加持，强化顶层设计、创新实施路径、推动机制重构，才能在这场深层次变革中行稳致远，真正实现从“造城”到“营城”的跃迁，为地方高质量发展注入持久动能，开创“人、产、城”共生共荣的新局面。

(上官同君系王牌智库首席专家董事长 )