54号文提出县区原则上不得新设政府投资基金，并不意味着县区从此退出资本招商。合肥最新落地的兴泰投促基金表明，一种由市级国资平台统筹、区县国资参与出资、专业机构市场化管理的市县联动模式，正在成为区县继续运用资本工具招商的新路径。

一、54号文真正改变的，是县区基金招商的组织方式

日前，国务院办公厅印发54号文，对私募投资基金特别是政府投资基金和国有企业投资基金作出进一步规范，其中一个受到地方招商部门高度关注的内容是：严控新设政府投资基金，县区原则上不得新设，确有必要新设的，应当报上级人民政府批准；已有同类基金的，原则上不得重复设立，并推动存量同类基金整合。同时，文件还提出，要统筹国有企业投资基金布局，坚决制止滥设国有企业投资基金，推动运作低效基金整合重组。这意味着，县区过去普遍采用的“本级财政或区属国企出资、本地设立基金、本地寻找管理人、本地要求项目返投”的基金招商模式，已经受到实质性约束。

54号文并不是否定政府运用股权投资工具支持产业发展，也不是禁止县区参与产业基金，而是针对过去一些地方基金数量过多、层级过低、重复设立、管理分散和风险失控等问题进行纠偏。过去几年，部分县区为了招商，往往设立一只甚至多只产业基金，区属国企、开发区平台和财政资金分别出资，基金既承担产业投资任务，又被要求完成项目落地、税收增长和固定资产投资等招商指标。一些县区缺乏专业管理团队，却仍然设立规模较大的基金；有的基金长期没有完成实缴，有的基金为了满足招商要求，降低投资标准，甚至出现明股实债、承诺回购、刚性返投和变相补贴等问题。

因此，54号文真正压缩的，是县区独立搭建“小而全”基金体系的空间。今后，基金规划、管理人建设、项目投资和风险控制，将更多向省市级平台集中；县区则更多承担产业需求提出、项目承接、配套服务和一定比例出资等职能。县区资本招商并没有被叫停，但其组织方式正在从“自己设基金、自己管基金”，转向“参与上级基金、依托专业平台、联合开展投资招商”。

二、兴泰投促基金提供了一个新的市县联动样本

近日，合肥市兴泰促进新兴产业股权投资基金合伙企业完成工商注册，基金总规模10亿元，由合肥市属国资平台合肥兴泰金融控股集团牵头组建，旗下专业资本平台兴泰资本担任基金管理人，负责项目筛选、投资决策和日常运营管理，肥西县认缴出资1亿元，并将基金注册地落户肥西。从公开披露的信息看，这只基金采用的是“市级平台牵头、区县国资参与、专业机构管理”的市县联动模式。

这只基金最值得关注的，并不是肥西县拿出了1亿元，也不是基金注册在肥西，而是合肥重新划分了市级平台和区县政府在资本招商中的职责。过去，肥西县如果要开展基金招商，可能需要由本级国企发起基金，寻找管理人，建立投资决策机制，再自行对接项目。如今，肥西县作为有限合伙人参与出资，将资金嵌入合肥市级国资平台已经形成的投资体系，由兴泰资本负责专业投资，肥西则重点发挥产业承载、项目落地和企业服务作用。

对区县而言，这种模式的直接价值，是能够用相对有限的出资参与更大规模的基金运作。肥西县认缴1亿元，进入的是一只总规模10亿元的基金，背后依托的是市级平台的项目资源、投资团队、金融网络和产业协同能力。与单独设立一只1亿元的县级基金相比，参与10亿元市级统筹基金，能够接触更多项目，也更有可能撬动产业资本、金融资本和社会资本。

对市级平台而言，这种模式也有利于提高全市基金资源配置效率。过去各区县分别设立基金，容易出现基金功能相近、产业方向重叠、项目重复争抢的问题。市级平台统一管理后，可以围绕全市产业规划统筹资金投向，根据不同区县的产业基础和承载条件安排项目，避免各区县重复建设基金体系，也减少区县之间单纯依靠返投比例和政策补贴争抢项目的情况。

三、合肥模式不是“换个主体继续设县级基金”

需要明确的是，市县联动基金不能被理解为县区为了规避54号文，找一家市级国资平台代为设立基金。如果基金仍然完全由某个县区主导，资金主要来自县区，投资项目全部由县区指定，市级平台只是名义上的牵头方或管理人，那么这种做法很可能只是把原来的县级基金换了一个外壳，并不符合54号文所强调的统筹规划、减少重复设立和专业化管理方向。

真正的市县联动，应当体现在基金规划、投资决策、项目来源和风险管理等多个方面。首先，基金设立应当符合全市产业基金总体布局，不能与已有政府投资基金和国有企业基金重复。其次，市级平台要真正承担资金统筹和投资管理职责，而不是只提供基金牌照和工商通道。再次，区县作为出资人可以提出产业需求、推荐招商项目，但不能因为出资就直接干预基金的商业判断，更不能要求基金无条件投资区县指定项目。

这类基金还必须处理好区县最关心的项目落地问题。区县参与出资，通常希望基金能够为本地导入项目，但如果简单按照出资金额设置刚性返投比例，仍然容易回到传统基金招商的老路。基金为了完成返投任务，可能被迫投资质量一般的项目，或者要求企业迁移注册地和税收关系，最终损害基金收益和产业发展质量。

更合理的做法，是将区县出资与项目承接能力相结合。区县可以提出重点产业方向，基金也可以优先向出资区县推荐项目，但项目最终落在哪里，应当综合考虑产业链基础、人才条件、应用场景、龙头企业需求、厂房空间和要素保障，而不是机械按照出资比例分配。市县联动基金的核心，应当是专业投资和产业协同，而不是多个区县在同一只基金内部重新争夺返投额度。

四、这一模式解决了县区基金招商的几个现实难题

县区独立设立基金，首先面临的是专业能力不足。基金投资不是简单地给企业出资，而是涉及产业研究、尽职调查、财务分析、法律审查、估值谈判、交易结构、投后管理和退出安排。多数县区很难长期建设一支完整的专业投资团队，即使成立基金管理公司，也可能受到薪酬机制、人才吸引力和项目数量不足等限制。市级平台统一管理后，可以集中服务多个区县，形成更稳定的投资团队和更完整的风控体系。

第二个问题是项目来源不足。很多县区基金的项目主要来自招商部门、中介机构和领导外出拜访，项目渠道有限，而且容易形成“招商部门先作承诺、基金团队后做论证”的倒置局面。为了推动项目落地，基金管理人可能受到较大的行政压力，投资标准容易被招商任务挤压。市级基金平台通常拥有更广泛的投资机构、上市公司、产业资本和被投企业网络，可以在更大范围内发现项目，再根据各区县产业条件进行匹配。

第三个问题是风险过度集中。县区基金规模普遍不大，如果连续投资少数几个项目，一旦项目失败，就可能造成较大损失。市级基金覆盖范围更广，可以在多个行业、多个区县和多个发展阶段的企业之间进行组合投资，从而分散风险。区县通过有限合伙人方式参与，也能够避免独立承担基金设立、管理和投资失败的全部压力。

第四个问题是基金招商容易演变成政策招商。过去部分地方把基金视为招商优惠的一部分，企业提出落地要求，地方就承诺股权投资，基金投资甚至与产值、税收和迁址直接绑定。市级专业平台参与后，能够在一定程度上把行政招商决策与专业投资判断分开，只有具备成长性、估值合理、退出路径清晰的项目，才适合基金投资；不具备投资价值但具有招商价值的项目，则应当通过场景开放、市场订单、产业协同和公共服务等方式支持，而不能都依赖基金解决。

五、区县招商部门要从“拥有基金”转向“经营产业需求”

市县联动基金模式落地后，区县招商部门的工作方式也必须变化。过去，一些地方把基金规模当作招商能力，认为只要政府愿意出资，就能吸引企业落地。今后，区县未必能够直接控制基金，也不能要求基金为所有招商项目出资。区县能否获得基金支持，越来越取决于本地是否拥有清晰的产业方向、真实的企业需求和较强的项目承接能力。

例如，一个区县希望发展新能源汽车零部件产业，不能只提出“招引新能源汽车项目”，而应当明确本地整车企业和龙头企业缺少哪些配套环节，哪些零部件存在采购需求，哪些技术可以在本地形成应用，区县能够为企业提供哪些厂房、场景、订单和人才支持。只有把这些产业需求转化为具体投资命题，基金管理人才有可能从项目库和被投企业中寻找合适标的。

这意味着，区县招商部门与基金管理人之间，不应只是简单的项目申报关系，而应建立常态化共研机制。招商部门负责提供产业链缺口、龙头企业需求、应用场景和落地条件，基金管理人负责寻找企业、判断价值和设计投资方案。对于重点项目，双方应当共同研判，避免招商部门先向企业承诺基金投资，再要求基金管理人配合。

今后的资本招商，也不能只依靠资金吸引企业，而要将资本与市场、订单、场景和产业链资源结合起来。基金可以解决企业融资需求，但企业是否愿意落地，往往更取决于当地能否提供客户、供应链、试验验证和产业化空间。区县真正需要建设的，不是独立管理基金的能力，而是让被投企业在本地获得更快成长的能力。

六、这一模式具有借鉴意义，但不能简单复制

合肥能够推行市县联动基金，与其长期形成的产业基础和基金体系密切相关。合肥拥有较成熟的市级国资平台和专业基金管理机构，在新能源汽车、集成电路、新型显示、高端装备等领域也形成了较清晰的产业分工。市级基金平台可以在全市范围内配置项目，不同区县也具备承接不同产业项目的条件。

对于其他地方而言，借鉴这一模式，首先要做的不是注册一只新基金，而是梳理全市现有基金。哪些基金功能重复，哪些基金长期没有投资，哪些基金应当整合，哪些基金可以通过扩募或调整投资方向继续使用，都应当先进行系统评估。如果全市已经存在同类基金，就没有必要再新设一只名称不同、功能相近的市县联动基金。

其次，要明确市级平台是否真正具备基金管理能力。如果市级国资平台本身缺乏专业团队、项目渠道和风控能力，仅仅因为54号文要求县区不得新设基金，就把县区资金集中到市级平台，并不能自动提高投资水平，反而可能形成新的低效基金。因此，市县联动基金的前提，是市级层面拥有或能够引进真正专业的基金管理机构。

再次，要建立合理的市县利益协调机制。区县为什么愿意出资，基金投资收益如何分配，项目落地如何协调，基金注册地和税收关系如何处理，都需要通过合伙协议和市县协同机制明确。市级统筹不能变成市级集中资源、区县只负责出资；区县参与也不能变成谁出资多、谁就要求更多项目返投。

七、县区基金招商没有终结，但旧模式正在退出

54号文后，县区资本招商并没有失去空间。县区仍然可以参与省市级政府投资基金，可以通过区属国企围绕主责主业开展合规股权投资，也可以与市级平台、产业资本和市场化基金共同设立专项基金。真正受到限制的，是县区各自设基金、各自建管理人、各自要求返投的分散化模式。

合肥兴泰投促基金提供的新思路是：市级政府负责基金规划和产业统筹，市级国资平台负责资本组织和资源整合，专业管理人负责投资决策和投后管理，区县根据产业需求和财政能力参与出资，并负责项目落地后的空间、场景、订单和服务保障。区县仍然是资本招商的重要参与者，但不再需要拥有一套完全独立的基金体系。

对县区而言，这种变化看似削弱了基金控制权，实际上可能降低基金招商的成本和风险。区县不必再单独招聘投资团队、寻找管理人和承担集中投资风险，而可以把更多精力放在产业研究、项目承接和企业服务上。一个区县即使没有独立基金，只要能够提出清晰产业需求，拥有良好应用场景和项目承载条件，仍然可以通过市级基金获得资本支持。

从这个意义上看，54号文真正终结的，不是基金招商，而是县区“小而全”的自建基金模式。未来的资本招商，将从区县各自为战转向市级统筹，从行政主导投资转向专业机构判断，从单纯以资金换项目转向资本、产业、场景和服务共同吸引企业。合肥兴泰投促基金是否能够成为成熟样板，还需要观察其后续投资和项目落地情况，但其释放出的政策信号已经十分明确：54号文后，县区继续参与资本招商的可行方向，不是绕开监管重新设基金，而是嵌入更高层级、更专业化的基金体系。

      来源：招商引资内参