编者按：

近日，《中共河南省委关于制定河南省国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》(以下简称《建议》)正式公布，为未来五年河南发展擘画了宏伟蓝图。这份纲领性文件不仅确立了“两个重大进展、四个显著成效”的主要目标，更系统构建了“一主两副、一圈两带、四域多点”的新型城镇化发展格局。在这个宏大的战略拼图中，“县域”的角色被提升至前所未有的战略高度。

通过对《建议》全文进行关键词频统计，可以精准把握省委的战略聚焦点：“县域经济”被提及1次，“县域”被提及6次，明确了其“多点竞相发展”的战略定位；“乡村振兴”被提及2次，“乡村全面振兴”被提及5次，数据(数据资产)相关内容提及9次，强调了其“走在全国前列”的目标要求；而作为产业发展核心载体的“开发区”虽未直接高频出现，但其改革与提能升级的精神，贯穿于建设现代化产业体系的整体部署之中。这些数据清晰地揭示了一个核心信号：“十五五”时期，县域已不再是区域发展的配角，而是河南“夯实基础、全面发力”“扬长补短、全面崛起”的主战场和关键突破口。

面对这份沉甸甸的战略嘱托，河南的102个县(市)、57个区，能否真正抢抓机遇，实现从“跟着走”到“抢着干”、从“同质竞争”到“特色崛起”的华丽转身？这既是一道必须答好的时代考题，也伴随着深层次的挑战：产业转型的阵痛、要素保障的瓶颈、特别是县级财政在“保民生、保工资、保运转”刚性支出压力下，如何解放出来，为发展筹措源头活水？办法总比困难多，关键在于思想破冰与路径创新。我们认为，县级主政者继续解放思想，适时引入智库辅政、专业助政，以系统性的市场化解决方案应对挑战，正是发展的大趋势。

一、直面现实：战略机遇期下的矛盾凸显

《建议》的出台，为县域发展创造了系统性机遇。但机遇背后，是必须直面的严峻现实与深层挑战。

1.战略高位与承载之重

“一主两副、一圈两带、四域多点”的格局，意味着每个县域都需在国家中心、副中心、都市圈、发展带的辐射带动中找准新坐标。同时，县域经济承担着全省约67.7%的GDP、80%以上的农业产出和60%城镇化增量的重任，是共同富裕的关键载体。战略地位越高，承载的期望与发展压力就越重。

2.产业升级与同质之困

《建议》提出做好“原字号、老字号、新字号、外字号”四篇强产业大文章。但河南部分县域产业仍存在“特色培育与同质竞争交织”的困境。例如，全省38%的产业集聚区以装备制造为主导，许多县域在食品加工等领域存在重复建设。如何跳出“一哄而上”的怪圈，实现基于自身资源禀赋的差异化、链条化发展，是首要挑战。

3.核心挑战：财政紧平衡与要素失血

这是制约县域能动性的关键瓶颈。一方面，全省有66个县(市)财政收支矛盾突出；另一方面，人才、资本等要素外流严重，“人口流出县域占比高达97.3%”。传统的“土地财政”模式难以为继，而新的发展动能尚未完全形成。县级财政长期处于“紧平衡”状态，既要确保“三保”底线，又要筹措发展资金，常常捉襟见肘，陷入“无钱办事”的困境。

二、破局核心：从“土地财政”到“股权财政+数据财政”的思维革命

破解资金瓶颈，不能靠“等靠要”，必须来一场深刻的思维革命。王牌智库在长期实战中提出核心破局思路：推动县级发展思维从依赖“土地财政”，转向经营“股权财政”和“数据财政”。

1.推动平台公司市场化转型，打造县域“国资航母”

当前，深化开发区“管委会+公司”管理改革已成为共识。关键在于，这个“公司”必须是真正市场化、专业化的强主体。我们主张，各县必须将现有的政府投融资平台(城投、发投等)进行彻底的市场化、实体化转型，通过资产注入、特许经营、混合所有制改革等方式，将其打造成为能够自主经营、自负盈亏、拥有稳定现金流和强大信用背书的县域“国资运营航母”。它的使命不是融资工具，而是成为代表政府进行产业投资、城市运营、资源整合的市场化旗舰。

2.系统包装“项目库”，变资源为可融资的资产包

有了市场化平台，还要有优质资产。许多县域拥有丰富的特色农产品、文旅资源、闲置国有资产，但散乱不成体系，无法估值、无法融资。王牌智库的系统解决方案之一，就是帮助县域系统性地“包装项目库”。例如，将一个县的文旅资源、特色农业、闲置厂房、特许经营权等，按照市场化逻辑，打包策划成如“全域文旅开发项目”“绿色食品产业园PPP项目”“智慧停车场特许经营项目”等一个个边界清晰、收益可期、风险可控的标准化项目资产包。这为平台公司进行市场融资、吸引社会资本合作提供了坚实基础。另一核心方案，是将县级领导班子施政纲要研究顶层设计转化成覆盖城建(城市更新)、道路基础设施、产业、文化、旅游、教育、民生、康养、乡村振兴、医疗、大数据、金融创新领域的招商项目库，以项目为抓手推动务实施政。

3.创新融资模式，让大数据成为“新国资”

数字经济时代，数据是核心生产要素。王牌智库正在探索推动“把大数据变成新国资”的落地路径。县域政务、民生、交通、农业等领域沉淀的海量数据，经过合法合规的授权后，由政府主导，大数据公司具体运作，对这些公共数据资源进行脱敏、治理、开发和市场化应用。例如，构建“县域智慧停车大数据平台”“涉农信贷信用数据模型”“文旅消费分析平台”等，其运营收益权和未来增值潜力，本身就是一笔巨大的“数据资产”。这不仅能直接创造财政收入，更能通过数据赋能，优化营商环境，吸引数字经济企业落户，形成良性循环。这正切合了《建议》中“建设数智强省”“促进实体经济和数智经济深度融合”的方向。

三、实战路径：以公司化运营实现“有钱办事”与“精准招商”

思想的革命，最终要落实到行动的路径上。王牌智库构建的县域经济高质量发展系统解决方案，围绕上述核心思维，形成可执行、可落地的实战闭环。

第一步：顶层设计引领，制定“经营县域”战略蓝图

协助县级政府，超越传统的行政规划思维，以“经营城市”的视角对全县资源、资产、资本、资金进行通盘审计与战略评估，明确可市场化运作的核心资源与主导产业，制定兼具战略高度和市场可操作性的《县域高质量发展与公司化运营总体方案》。

第二步：构建“一体两翼”市场化执行体系

“一体”即完成转型的县级国有资本投资运营公司，作为发展的总抓手。“两翼”，一翼是设立县域产业引导基金，以“基金招商”模式，与社会资本合作，精准投资于主导产业链的关键环节和创新型企业；另一翼是成立专业化的招商服务公司，实行企业化管理和市场化激励，改变过去“人海战术”、缺乏专业性的粗放招商模式。

第三步：实施“项目库+资本化+精准招商”组合拳

将包装好的项目库，通过平台公司进行资本化运作：收益稳定的项目发行专项债或进行资产证券化；成长性好的项目引入产业基金投资；需要大额投资的基础设施项目采用PPP或REITs模式。同时，招商服务公司基于清晰的产业地图和项目清单，开展“靶向招商”“产业链招商”，为落地项目匹配好资金、土地、政策，实现从“招企业”到“招产业生态”的升级。

结语：以专业赋能，共赴“十五五”新征程

《中共河南省委关于制定河南省国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》为河南159个县域单元指明了方向。前路虽有挑战，但机遇更为磅礴。对于县级主政者而言，能谋善断、会干实干，不仅需要政治勇气和责任担当，更需要运用市场化、专业化的工具与方法。

解放思想，并不意味着孤军奋战。在高质量发展的复杂系统工程面前，适时引入像王牌智库这样兼具顶层设计能力与市场化实操经验的“外脑”辅政，通过“专业助政”来弥补基层在资本运作、资产经营、数据应用等方面的能力短板，正成为一种务实而前瞻的选择。这不仅能帮助县级财政有效解放，确保民生底线，更能为县域发展找到可持续的“造血”机制，最终将省委“多点竞相发展”的宏伟蓝图，变为一幅幅生机勃勃的中原县域崛起实景图。

(上官同君系王牌智库首席专家、董事长)