党的二十大报告提出“全面推进乡村振兴。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展……巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力”。江苏牢牢把握“三农”工作重心的历史性转移，有机衔接脱贫致富奔小康与乡村振兴，“十三五”时期，江苏省对苏北地区财政转移支付规模累计达7000亿元，苏北地区12个省级重点帮扶县全部摘帽、771个经济薄弱村全部达标、建档立卡低收入人口全部脱贫。

 

然而，我省低收入农户增收基础还比较脆弱，经济薄弱村收入来源还不稳固、产业发展还比较薄弱。南京审计大学经济学院李丹承担的江苏省社会科学基金项目“推动苏北地区巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的财政支持政策及体制机制研究”，基于财政视角，结合江苏省“十四五规划”以及2022年江苏省委一号文件精神，分析苏北地区“两大战略”有效衔接的财政支持现状与存在的挑战，并就完善相关政策提出对策建议。
 

 

 

一、财政推动苏北地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的现状

1.加大资金整合，稳定财政投入。江苏严格落实“四个不摘”要求，确保财政帮扶政策有序衔接、平稳过渡。一是深入推动涉农资金源头整合，提高涉农资金使用效率，集中力量“办大事”。2021年，省财政统筹省以上资金59.22亿元，新建高标准农田390万亩。二是省财政将原省级财政专项扶贫资金更名为省级财政衔接推进乡村振兴补助资金，有机衔接脱贫致富奔小康与乡村振兴。2021年苏北地区共获得衔接推进乡村振兴补助资金74673万元，占全部补助资金的86.8%。三是省财政在安排相关转移支付资金时，通过提高奖补系数等方式继续对苏北地区给予适当倾斜，重点帮促农村低收入人口、省定经济薄弱村和重点地区，2021年，省财政对苏北地区财政转移支付1400亿元，占全省财政转移支付的50%以上，其中，累计拨付苏北地区农民群众住房条件专项资金216亿元，改善32万户农民群众住房条件。

 

2.拓宽融资渠道，创新投入方式。江苏省积极发挥财政“四两拨千斤”的作用，积极引导和撬动社会资本。一是统筹省级财政资金20亿元，设立首期规模100亿元的省级乡村振兴基金，与国开行、农发行等7家银行签署合作协议，落实7000亿元融资授信，并积极引导市县设立乡村振兴基金。二是创新政府债券品种，发行乡村振兴专项债券，2021年以来，江苏省财政厅合计发行乡村振兴地方政府专项债券275.83亿元，为乡村振兴提供低成本的融资支持。三是积极落实中央和省级财政保费补贴政策，在中央财政补贴35%的情况之下，省财政保费补贴比例从25%提高到30%，保险金额由原来的平均550元/亩提高到最高1300元/亩。2021年，江苏省农业保险保费规模达到53.07亿元，为全省1502万户投保农户提供风险保障1672亿元。四是省财政注资27亿元建立政策性农业融资担保体系，支持粮食适度规模经营等现代农业发展，截至2021年底，在保余额175.54亿元。

 

3.完善政策体系，规范资金管理。近年来，江苏先后在脱贫攻坚、涉农资金整合、乡村振兴等方面出台一系列富民强村的政策体系。一是在财政衔接政策方面出台《江苏省财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》《江苏省财政厅贯彻落实<省委办公厅省政府办公厅关于开展富民强村帮促行动接续推进乡村全面振兴的实施意见>实施方案》等文件，明确衔接资金全面实行“大专项+任务清单”管理模式，并提出“十四五”时期财政支持富民强村帮促行动的17项具体工作任务。二是在创新财政融资渠道方面出台《关于做好乡村振兴投资基金管理工作的通知》，明确乡村振兴基金的政策导向，统筹乡村振兴资金出资安排，加强基金风险防范等，同时出台《江苏省政策性农业保险工作评价暂行办法》等文件，全面建立政策性农业保险工作和服务评价体系。

 

二、财政推动苏北地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接面临的挑战

1.财政收支压力较大，多元财政保障机制有待完善。一是受新冠疫情肆虐，国际形势复杂严峻的影响，中央及地方出台一系列减税降费政策为企业纾困解难，短期内，地方政府财政收支矛盾突出，各级政府财政压力凸显，势必会影响脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的财政资金投入规模。2021年和2022年省级财政衔接推进乡村振兴补助资金分别为8.6亿元和10.06亿元，虽然85%以上用于苏北地区，但总体规模较小，且主要用于农村户厕改造补助、脱贫人口小额信贷贴息补助等项目。二是财政资金在引导和撬动社会资本方面存在不足，江苏省各级财政通过乡村振兴基金、乡村振兴专项债券以及财政贷款贴息等方式引导和撬动社会资本，但对社会资本参与乡村振兴的需求考虑不足，部分项目资金投入大、周期长、回报慢，而且仍存在阻碍社会资本深度参与的体制机制问题，没有发挥好财政资金引导和撬动社会资本的作用。三是苏北地区农村基础设施依然薄弱，特别是随着农业供给侧结构性改革的逐渐深入，涉农资金缺口较大。此外，财政在推进苏北地区城乡基本公共服务均等化方面投入不足，城乡差距明显，农村教育、医疗服务质量堪忧，城乡差距已严重阻碍资本、人才、信息等生产要素向乡村流动，不利于加快实施乡村振兴战略。

 

2.“造血”能力不足，财政资金使用效率有待提升。一是财政资金不符合农村高质量发展、乡村治理现代化的要求。部分财政资金在农村没有得到充分有效发挥，农村治理还没有完全由个人聚焦向常态化、普惠制政策转变。二是在脱贫攻坚过程中，苏北部分地区为实现农户快速增收，对农户发放各项直接转移支付资金或者偏离实际需要设置过多公益岗位，虽在短期提高农户收入水平，但未能形成自身发展的“造血”能力，且存在部分脱贫户“等、靠、要”思想严重，返贫风险较大。三是财政在促进苏北地区一二三产业融合发展方面未形成有效合力，二三产业的配套支撑不足，储藏运输业、农产品加工业发展滞后，乡村产业带动能力不强。四是财政在支持苏北地区产业发展向产业振兴过程中，存在部分项目同质化现象，未能形成村与村、片与片错位发展、差别竞争，部分农村产业发很可能面临较大的市场风险。

 

3.“两大战略”有效衔接配套不足，财政支持制度有待完善。一是江苏省虽然在财政衔接推进乡村振兴补助资金、富民强村帮促行动、乡村振兴等方面出台一系列文件，但对苏北地区“两大战略”有效衔接的配套政策不足，也缺乏衔接期内针对苏北地区财政支持的纲领性文件和配套性举措。二是支农政策之间相互衔接的协调机制尚未建立，财政支持苏北地区农村发展的政策依然停留在脱贫攻坚时期，各个部门涉农资金存在交叉重叠，政策延续和完善方面存在不足，与社保、税收、民政等政策协同推进不协调，造成财政支持“两大战略”有效衔接的匹配性不够，出现政策衔接空档期。

 

三、财政推动苏北地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的对策建议

1.完善财政资金规模保障体系。一是积极应对新冠疫情对农民收入和农业农村发展的影响，稳定提升财政支农资金的投入规模，推进省以下“三农”领域财政事权和支出责任划分，优先保障农村农业的发展，增加财政衔接推进乡村振兴补助资金规模，扩大针苏北地区均衡性财政转移支付规模，提高土地出让收入用于农村农业的比例，落实高标准农田建设和城乡建设用地增减挂钩结余指标调剂收益全部用于两大战略的衔接，确保财政投入力度不断增强。二是发挥财政引导和撬动社会资本投入的机制。破解影响社会资本参与乡村振兴的体制机制问题，完善政策性农业信贷担保体系和农业信贷风险补偿机制，推动农业保险“扩面、增品、提标”，确保三大主粮作物农业保险覆盖率80%以上。推动省和苏北地区乡村振兴基金统筹联动，对经济薄弱地区、乡村振兴工作任务重的地方，省政府投资基金在省乡村振兴子基金中的出资比例可适当提高。三是积极落实过渡期内涉农方面的税费减免及财政贴息政策，壮大龙头企业、农村合作社、家庭农场等新型农业经营主体的发展。

 

2.完善财政资金使用保障体系。一是在过渡期内，加强苏北地区农村低收入人口的动态监测，发挥财政资金的“兜底”责任，防止出现大规模返贫现象。二是实施农民收入十年倍增计划的财政支持政策，促进农民就近就业创业，落实各类农民工稳岗就业和创业补贴政策。三是重点支持苏北地区优势特色产业发展，推进国家和省级现代农业产业园建设，培育农业新业态和农产品品牌体系，积极推动一二三产业融合发展，补齐二三产业配套“短板”，真正实现产业助农、产业兴农、产业富农，不断提升农村自身“造血”能力。三是围绕农业农村现代化建设总目标，优先支持改善苏北地区农村居民的住房条件，全面推进农村“厕所革命”、农村生活垃圾等农村人居环境整治工作，支持苏北小城镇和新型农村社区基础设施建设和公共服务设施配套，将乡村振兴融入城乡融合发展的统一框架内。四是加大财政投入，实现城乡基本公共服务均等化，重点提升苏北地区农村义务教育、医疗卫生服务质量。

 

3.完善财政资金管理保障体系。一是继续深入推动涉农资金源头整合，完善“大专项+任务清单”管理模式，支持苏北地区按规定统筹使用资金，提升县级财政支农统筹能力。积极盘活财政结余结存资金，减少政策执行中新增的沉淀资金，切实提高资金使用效率。二是贯彻落实《关于进一步加强财政金融支持农业农村发展的若干政策措施》，积极应对新冠肺炎疫情对农业农村发展的影响。三是全面实施财政涉农资金预算绩效管理，建立健全以结果为导向配置涉农资金的全过程预算绩效管理机制，逐步将涉农财政政策和项目全面纳入绩效管理。四是加强涉农资金管理的内控建设与外部监管。内控方面，加强涉农资金管理制度和内控制度建设，建立健全及时有序的风险应对机制，运用信息技术手段对重大业务开展监控。外部监管方面，充分借助审计、纪检监察等力量，组织开展“两大战略”衔接财政资金专项检查，加强财政涉农资金的监管。

（文章来源：长江产经智库 李丹、裴育 ）