【导读】改革开放以来，中国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。“十四五”期间，中国常住人口城镇化率首次突破65%。随着城镇化的快速推进，越来越多农村人口进入城市，作为我国发展和治理基本单元的县，成为这一进程的主要载体。但是，在县域城镇化突飞猛进的同时，“房地产化”现象却愈发明显。

 

“房地产化”是指城镇化的推进过度依赖于房地产业，将房地产业作为推动人口进城与城市空间扩张的主要手段，它根本上反映的是城镇化在一定程度上脱离城市经济发展的基础环节，以及以此为依托的人口聚集与公共服务完善。

作者通过对东部和中西部县城的房地产与公共服务调查发现，当前县域城镇化已普遍陷入“房地产化”误区，并呈现出房地产价格畸高、超越区域经济发展水平和人口聚集能力的典型特征。作者指出，造成这一现象的原因在于县级政府将行政拆迁与公共服务捆绑，推动土地增值-融资贷款-高额财政支出循环，进而造就危险的“繁荣”。作者通过对“城市型”县城和“乡村型”县城的分析，提出不同城市间要分工合作，不能笼统采用以房地产为中心的透支性发展模式。最后，作者强调县域的城镇化应尽快摆脱对房地产市场的过度依赖，找准自身定位，立足于城市自身特性，回归合理的发展道路。

 

本文原载《文化纵横》2023年第2期，原题为《县域发展何以陷入“房地产化”》。仅代表作者观点，供读者参考辨析。

 

县域发展何以陷入“房地产化”？

2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确了县域城镇化的重要地位。它对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系意义重大，是中国城镇体系的重要组成部分。然而，当前不少地区的县城建设正在陷入“房地产化”的困境，看似欣欣向荣的县域城镇化实则高度依赖盈利性房地产的驱动。这严重偏离了国家城镇化的战略目标，且已经产生了较多负面效应，蕴含着一系列的社会风险。
 

县城房价畸高与被“房地产化”的县域城镇化
 

房地产业的发展与城镇化的推进相伴而生，是城镇化不可或缺的重要环节。不过，由于房地产业能够在短期内增加城市建设的资本投入，推动土地大规模的资本化，带来可观的利益增量与城镇空间的扩张效果，这就使它容易被过度发展，引发城镇化进程被“房地产化”的突出问题。“房地产化”是指城镇化的推进过度依赖于房地产业，将房地产业扩张作为推动人口进城与城市空间扩张的主要手段，它根本上反映的是城镇化在一定程度上脱离了城市经济发展的基础环节，以及以此为依托的人口聚集与公共服务完善。通常来说，陷入“房地产化”的城镇化会在短期内引发房价猛烈攀升，出现地产泡沫化的问题，即高额房价难以匹配城镇化所要求的工业化水平、人口聚集程度以及公共服务能力。从实践来看，近年来，无论是在东部发达地区的县城，还是在中西部地区的普通农业县，各地县域城镇化的推进都普遍伴随着房地产业的兴盛与房价的畸高，县域城镇化陷入“房地产化”的趋向日益凸显。
 

以浙江省为例，浙江省共计90个县（市、区），根据2022年8月的数据，这90个县（市、区）房价均价超过2万元每平方米的有29个，超过1万元每平方米的多达85个，仅有5个区县房价均价低于1万元每平方米，但也超过了8000元每平方米。浙江属于沿海发达地区，经济发展程度较高，但县城的畸高房价仍然与县域经济的发展水平不相匹配。2021年，浙江省共有25个县（市、区）的GDP超过1000亿元，这25个县（市、区）大多属于核心城市的辖区或经济发达的县级市，剩余65个县（市、区）GDP均低于1000亿元，20个县（市、区）GDP仍低于300亿元。这表明，大量经济发展水平一般、人口密集度不高的县城也维持了高额房价。例如，衢州位于浙江省的山区地带，经济发展水平相对较低，其下辖的1区5县中仅核心城区属于人口流入地，其余5县的常住人口均少于户籍人口，但六地的房价均价均超过1万元每平方米。价格最低的常山县2021年的GDP仅为187.58亿元，房价均价仍高达10693元每平方米。显然，县城房价攀升事实上并不是依托于县域经济人口总量的提升。
 

与此同时，大量中西部地区的县域城镇化也普遍陷入“房地产化”的窠臼，且呈现出更为严重的房价与区域经济发展水平、人口聚集度、公共服务质量失衡的状态。以地处中部的湖北省为例，该省共有103个县级区划，除去39个市辖区（含3个直管市）外，共有县级城镇64个，根据2022年4月的统计数据，64个县级城镇中，房价均价超过5000元每平方米的县城达到24个，超过4000元每平方米的县城有47个，分别占县城总数的37.5%与73.4%。相比东部发达地区，中西部县城的房价明显较低，但这些县城大多属于以农业经济为主的人口流出县，公共服务与基础设施水平也相对落后，它们大多依托县域城镇化实现了房价大幅度上涨，不少县城的房价甚至开始接近地市级城市的房价。例如，湖北咸宁市共有1区5县，2022年其核心市区咸安区的房价均价为4502元每平方米，5县中除赤壁市经济较为发达外，其余4县的经济能力明显弱于市区，且面临着人口大规模外流的问题；但近年来，这几个县城的房价却不断攀升：通城县2021年的GDP总量仅为191.04亿元，不足市区的二分之一，全县52.7万总人口中有12万的外出打工人口，但2022年，该县房价却攀升到4239元每平方米，接近市区房价。可以说，持续落后的县域经济、大规模外流的人口与不断高涨的房价，已经构成了很多中西部地区县域城镇化的突出特点，其经济、人口与房价的高度不平衡比东部县城表现得更为突出。
 

这深刻表明，当前县域城镇化已经普遍陷入了“房地产化”的发展误区，并呈现出房地产价格畸高，超越区域经济发展水平和人口聚集能力的典型特征。
 

依托房地产推动的县域城镇化模式
 

依托房地产推动的县域城镇化模式具有高度的同质性，其核心是在县域人口与产业状况未发生根本改变的情况下，通过行政手段制造商品房需求、推高房地产市场价格，并利用房地产的发展造成人口进城购房、城市空间扩张的短期效应。这一模式包含三重基本操作。
 

第一，利用行政手段改变县城商品房市场的供求关系，人为制造大量购房需求，从而推动商品房市场蓬勃发展，实现房价快速增长。在地方政府积极干预前，绝大部分县城的房价都与本地的人口、产业状况相契合，商品房需求相对稳定，一般只有在县城拥有稳定就业或有购买投资能力的群体，才会在县城购房。中西部地区的县城由于缺少工业产业、人口大量外流，其商品房更是长期处于较低的价格水平。正是为了突破房地产市场的稳定运行状态，撬动更大规模的土地非农化与土地增值收益，在县域城镇化过程中，县级政府遂有着强烈推动房地产业发展的诉求。从具体实践来看，县级政府普遍依托行政权力，积极利用棚户区改造、旧城改造等政策，展开大规模的“拆迁运动”。“拆迁运动”起到了两重效果：一是借助政策撬动大规模财政资金。无论是“棚改”还是“旧改”都附着了较大规模的项目资金与优惠贷款政策，能够用于增加地方可支配的财力，这对财政资金紧缺的中西部县级政府尤为重要。二是以拆迁制造非市场性的商品房需求。为了将拆迁户的住房需求引入商品房市场，县级政府一般都会积极推动货币化补偿模式，并以优惠政策引导拆迁户将补偿款转换为商品房。
 

由此，公共财政资金就能以拆迁补偿款的形式涌入房市产市场，在短期内制造大规模购房需求，引发房价激增。以笔者调研的中部T县为例，该县在2016～2019年间，借助县域城镇化申请了13个“棚改”项目，涉及拆迁6879户，并获得了10亿元左右的融资贷款。T县利用这些融资贷款，以增加各类补贴的形式，提高拆迁补偿标准，使该县的拆迁补偿价格略高于商品房价格，引导拆迁户购买商品房。棚户区改造的第二年，该县的房价均价就从原来的每平方米2500元增长到3500元，2019年房价均价已经高达4038元每平方米。
 

第二，将房地产市场与民生公共资源的分配相挂钩，制造乡村人口进城买房的动力，从而造成人口向县城聚集的可观现象，并进一步拉高房价。中西部县城的工业化水平较低、就业机会有限，城区常住人口有限，乡村是人口的主要聚集地；东部县城的常住人口较多，但基于较高的城乡一体化水平，绝大部分本地人口也仍然愿意在乡村居住。为了撬动人口进城，县级政府普遍通过调控县域民生公共资源的配置，影响农民的购房与居住决策。一般采取的手段是，在县城集聚优质教育资源，兴建远超乡村建设标准的高质量学校，大幅度增加县城学位、抽调优质教师资源，拉大县域内部城乡教育质量的差异；同时，严格规定只有在城区拥有户口或商品房产权的家庭才可以获得城区的入学资格，从而影响教育资源配置。
 

由此，盈利性的房地产就与民生性的公共服务紧密捆绑，是否拥有城区的商品房产权成为享受县城优质教育资源的基础条件。县级政府也因此得以“拨动”城乡社会的敏感神经，激发乡村人口进城，实现增加县城常住人口、维系房价高位运行的目的。以中部省份H县为例，该县常住人口90.19万人，外出打工人口22.9万。为了推动人口进城，2016年，该县投入13亿元兴建高标准教育新城，增加了13600个学位（涵盖幼儿园、小学、初中、高中），且每年遴选优质乡村教师到新学校任教。这使该县的城乡教育差距在短期内迅速拉大，为了让孩子在县城入学，农民不得不购买相应的商品房。该县的房价很快实现了飞涨，2016年前该县房价仅为2600元每平方米，且很少有人问津，而2021年就已经飙升到5000元每平方米。
 

第三，随着商品房价格激增，县级政府得以撬动大规模的土地财政收入与融资性贷款，维系县城的高规格建设，从而实现县城在空间上的快速城镇化，并持续维系高房价。通过行政化拆迁与公共服务“捆绑”，县城房价快速攀升并转换为县城土地价值与需求规模的增长，从而增加了县级的土地财政收入与融资性贷款。依托土地融资产生的金融乘数效应，县一级可支配财政收入的增长幅度通常十分可观，这些财政收入能够持续投入到县城建设中，维系土地城镇化的快速展开。大量县城正是以此在短时间内实现了建设水平的大幅度提升，一些中西部县城也出现了越来越多“豪华”的城市设施与景观。不过，县级政府的公共投入仍然有较强的指向。为了维持高额房价，城区的基础设施建设与公共服务主要集聚在新建商品房周边，作为房地产的配套设施。这在财政资源紧缺的中西部县城表现得尤为明显，很多县城在城镇化过程中都形成旧城区与新城区的显著区分，新城区房地产密集，周边基础设施较好、较新，而人口与商业相对聚集的旧城区则基础设施落后，很难得到政府的投资与建设。
 

由此，一方面，通过将行政拆迁与公共服务“捆绑”，县级政府在短期内制造了大规模的购房需求，大量公共资源与社会资源被动员进房地产市场，推动房地产市场的兴盛与畸高的房价；另一方面，房价高位运行带来的土地增值收益与融资性贷款，又进一步维系了政府制造购房需求所需的高额财政支出。两者的叠加与循环，使县城可以不依托经济与人口增长，只通过迫使农民进城购房，就能实现县城空间的快速扩张，县域城镇化就此呈现出“繁荣”图景。然而，这一模式的城镇化却严重背离了国家的城镇化目标，蕴含着巨大的风险。